Суд пояснил, что рассмотрение такой жалобы фактически подразумевало бы выход не только за рамки правовых отношений в сфере обязательного медицинского страхования, субъектом которых является заявитель, но и за пределы полномочий КС
Один из адвокатов согласен с позицией КС, поскольку она соответствует действующему нормативному регулированию, однако, по его мнению, вызывает недоумение, что у частного учреждения здравоохранения отсутствует возможность получения дополнительного дохода от осуществления иной деятельности. Другая отметила, что все способы обжалования постановленных по делу судебных актов заявителем уже были исчерпаны, поэтому, завуалировав свою проблему неконституционностью положений нормативного акта, он и обратился в КС.
18 сентября Конституционный Суд вынес Определение № 2106-О/2025 по жалобе иркутской медорганизации на нарушение ее конституционных прав п. 2 постановления главы администрации Иркутской области «О выравнивании районного коэффициента к заработной плате на территории Иркутской области».
Международное учреждение здравоохранения и дополнительного образования Научно-исследовательский институт клинической медицины – некоммерческая организация, осуществляющая медицинскую деятельность в г. Иркутске, участвует в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. По результатам выездной проверки, проведенной Управлением Федерального казначейства по Иркутской области в отношении НИИ, были выявлены нарушения, связанные с возмещением за счет средств бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта РФ затрат на выплату заработной платы медработникам.
В частности, были установлены факты возмещения такого рода затрат с применением к зарплате работников коэффициента 1,3, предусмотренного нормативными правовыми актами Иркутской области, вместо коэффициента 1,2, установленного для соответствующей территории федеральными актами. При этом институту было выдано представление об устранении выявленных нарушений и обеспечении возврата неправомерно израсходованных средств фонда ОМС. Полагая, что данное представление нарушает его права, НИИ клинической медицины обратился в суд.
Решением АС Иркутской области от 5 сентября 2023 г. по делу № А19-34/2023 представление УФК по Иркутской области в оспариваемой части признано недействительным. Суд указал, что истец ввиду особого правового механизма доведения средств ОМС до медицинских организаций, а именно в рамках договора об оказании и оплате медицинской помощи по ОМС через страховые медорганизации, не является участником бюджетного процесса, а также не является получателем средств из бюджета фонда ОМС в рамках БК РФ. Кроме того, НИИ не осуществляет расходы бюджета фонда ввиду того, что средства бюджета этого фонда поступают в страховые медорганизации в рамках договора о финансовом обеспечении ОМС как целевые средства, а не как средства бюджета территориального фонда ОМС. При таких обстоятельствах проверка медицинской организации не могла быть проведена. С такими выводами согласился суд апелляционной инстанции.
Однако постановлением АС Восточно-Сибирского округа от 20 мая 2024 г. данные судебные акты отменены в оспариваемой части и вынесено новое решение об отказе в иске. Окружной суд пояснил, что выплата заработной платы, единовременных выплат, материальной помощи, взносов во внебюджетные фонды с применением районного коэффициента 1,3 за счет средств фонда ОМС и субвенций из федерального бюджета, не соответствует принципам правового регулирования бюджетных отношений, в том числе принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств. ВС РФ отказал в рассмотрении кассационной жалобы на постановление окружного суда.
В жалобе в Конституционный Суд НИИ клинической медицины оспаривал конституционность п. 2 постановления главы администрации Иркутской области от 28 января 1993 г. № 9 «О выравнивании районного коэффициента к заработной плате на территории Иркутской области», согласно которому затраты на выплату районных коэффициентов, установленных в п. 1 данного нормативного акта, осуществляются предприятиями за счет собственных средств, бюджетными организациями – за счет соответствующих бюджетов.
По мнению заявителя, оспариваемое нормативное положение не соответствует Конституции, поскольку возлагает на частные учреждения здравоохранения, участвующие в программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медпомощи, обязанность выплаты зарплаты своим работникам в размерах, увеличенных на повышенный районный коэффициент, установленный нормативными правовыми актами субъекта РФ на основании Постановления Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1991 г. № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера», без возмещения соответствующих затрат, притом что у таких учреждений отсутствует возможность получения дополнительного дохода от осуществления предпринимательской деятельности.
Изучив жалобу, КС пришел к выводу об отсутствии оснований для принятия ее к рассмотрению. Он отметил, что Конституция предусматривает установление в РФ гарантированного минимального размера оплаты труда, а также закрепляет право каждого на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом МРОТ. Вместе с тем из Конституции не вытекает обязанность законодателя гарантировать работникам в местностях с особыми климатическими условиями определенный размер повышения оплаты труда или использовать для повышения ее размера конкретные правовые механизмы (Постановление КС от 7 декабря 2017 г. № 38-П).
Суд пояснил, что в соответствии с ТК РФ труд работников, занятых на работах в местностях с особыми климатическими условиями, оплачивается в повышенном размере. Оплата труда на работах в таких местностях производится в порядке и размерах не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Между тем ни данный ТК, ни иные принятые в развитие его положений нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти не содержат каких-либо специальных норм об оплате труда работников организаций, расположенных на территориях с особыми климатическими условиями, но не отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, уточнено в определении.
КС указал, что к отношениям по оплате труда работников таких организаций применяются районные коэффициенты и процентные надбавки, установленные изданными до введения в действие ТК правовыми актами органов государственной власти РФ, а также органов государственной власти бывшего СССР. Он указал, что Постановлением Совета министров РСФСР от 4 февраля 1991 г. № 76 (утратило силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 14 июня 2011 г. № 466) советам министров республик, входящих в состав РСФСР, крайисполкомам, облисполкомам и исполкомам советов народных депутатов автономных округов по согласованию с соответствующими профсоюзными органами было предоставлено право устанавливать районные коэффициенты к зарплате рабочих и служащих в пределах действующих на их территории минимальных и максимальных размеров этих коэффициентов. Затраты на указанные цели предписывалось осуществлять за счет средств предприятий и организаций, бюджетов республик, входящих в состав РСФСР, автономных округов, местных бюджетов. При этом в данном нормативном акте не были определены территории, относящиеся к районам Севера, на которые распространялось его действие.
На основании указанного постановления Совета министров РСФСР постановлением главы администрации Иркутской области от 28 января 1993 г. № 9 с 1 января 1993 г. были установлены выравнивающие районные коэффициенты в диапазоне от 1,3 до 1,6 в зависимости от территории, а затраты на их выплату предписывается осуществлять предприятиям – за счет собственных средств, бюджетным организациям – за счет соответствующих бюджетов. Тем самым для всех категорий работников организаций, расположенных в южных районах Иркутской области, не отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, был установлен более высокий по сравнению с централизованно предусмотренным районный коэффициент к заработной плате – 1,3.
Конституционный Суд обратил внимание, что такое регулирование, учитывающее объективно существующие различия источников финансирования работодателей, не предполагало и не могло предполагать возможности использования установленных названным нормативным правовым актом районных коэффициентов в иных, помимо исчисления зарплаты, целях, а равно и софинансирования расходных обязательств организаций внебюджетной сферы, связанных с выплатой их работникам зарплаты с применением этих районных коэффициентов, из бюджета или иных, помимо собственных средств таких организаций, источников.
Таким образом, КС указал, что оспариваемое заявителем постановление главы администрации Иркутской области в системе действующего правового регулирования не регламентирует отношения, связанные с возмещением медицинским организациям, участвующим в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, затрат, связанных с оказанием такой помощи, за счет средств бюджета территориального фонда ОМС, а потому не может рассматриваться как нарушающее права заявителя в обозначенном в жалобе аспекте.
В определении поясняется, что вопрос об определении источника финансирования затрат некоммерческих медорганизаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, на оплату труда с применением районных коэффициентов, установленных оспариваемым нормативным актом, к чему, как видно из жалобы, по существу, сводятся требования заявителя, не может быть разрешен посредством конституционного контроля оспариваемого им нормативного положения. Иное фактически подразумевало бы выход не только за рамки правовых отношений в сфере обязательного медицинского страхования, субъектом которых является НИИ, но и за пределы полномочий Конституционного Суда.
Комментируя определение КС, адвокат Александр Онучин отметил, что затронутая заявителем тема, безусловно, актуальна, так как касается социальной защиты лиц, работающих в неблагоприятных климатических условий. Он подчеркнул, что определение поднимает и другую сторону законодательного регулирования: противоречие между нормами трудового права и нормами, регулирующими работу соответствующих фондов ОМС и СФР РФ. «Так, например, право на получение пособия по обязательному социальному страхованию сохраняется в случае, если женщина или лица, указанные в ч. 2 ст. 256 ТК, выходят на работу из отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет или в период указанного отпуска работают у другого работодателя. Но на практике фонд отказывает в возмещении работодателям средств на пособия, если решит, что продолжительность рабочего дня доказывает нецелевую выплату пособия», – рассказал эксперт.
Адвокат согласен с выводами КС, поскольку действующее нормативное регулирование действительно не позволяет частным учреждениям здравоохранения, участвующим в программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медпомощи, выплачивать зарплаты своим работникам в размерах, увеличенных на повышенный районный коэффициент, установленный нормативными правовыми актами субъекта РФ на основании Постановления Совета министров РСФСР, за счет иных источников, не связанных с оплатой медицинской помощи за счет средств фонда ОМС. «Средства фонда ОМС являются целевыми, поэтому чтобы за их счет финансировать повышенный районный коэффициент, необходимо внесение соответствующих изменений в федеральные законы либо в региональное законодательство. С другой стороны, вызывает недоумение, что у частного учреждения здравоохранения отсутствует возможность получения дополнительного дохода от осуществления иной деятельности», – полагает Александр Онучин.
Адвокат МКА «Сед Лекс» Екатерина Казакова также поддерживает позицию КС, поскольку суть жалобы сводится исключительно к определению источника финансирования затрат на выплату районного коэффициента работникам, в частности некоммерческой организации, участвующей в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медпомощи. Она заметила, что заявитель полагает, что таким источником должен являться территориальный фонд ОМС, а потому не согласен с постановлением арбитражного суда округа, которым установлено нецелевое использование средств ОМС для осуществления таких выплат.
Екатерина Казакова пояснила: в постановлении арбитражного суда кассационной инстанции указано, что действующее законодательство возлагает финансирование выплаты районного коэффициента на работодателей в зависимости от того, из каких источников финансируются работодатели, при этом «неправильным является вывод судов о том, что расходные обязательства учреждения по выплате его работникам заработной платы, начисленной с учетом районного коэффициента для г. Иркутска, исполняются за счет средств ОМС в размере, превышающем установленный Постановлением № 421/26 коэффициент 1,2. Выплата заработной платы, единовременных выплат, материальной помощи, взносов во внебюджетные фонды с применением районного коэффициента 1,3 за счет средств фонда ОМС и субвенций из федерального бюджета не соответствует принципам правового регулирования бюджетных отношений, в том числе принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств. По мнению адвоката, такой вывод арбитражного суда кассационной инстанции является законным и справедливым.
Кроме того, как заметила Екатерина Казакова, кассационный суд обратил внимание на то, что данная правовая позиция была изложена в Обзоре судебной практики ВС по рассмотрению судами дел, связанных с осуществлением гражданами трудовой деятельности в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и в Обзоре судебной практики ВС за первый квартал 2013 г. «В данном случае несогласие заявителя сводится к нежеланию вернуть в бюджет фонда ОМС 8 млн руб. Все способы обжалования постановленных по делу судебных актов заявителем уже были исчерпаны, поэтому, завуалировав свою проблему неконституционностью положений нормативного акта, он и обратился в КС», – полагает адвокат.
