В 2025 г. уменьшилось количество решений КС о признании норм не соответствующими Конституции РФ

Секретариат Конституционного Суда подготовил информационно-аналитический отчет об исполнении решений высшего судебного органа конституционного контроля за 2025 г.

По мнению одной из экспертов «АГ», отчет показывает не столько принципиальное улучшение ситуации с исполнением решений КС РФ, сколько изменение подхода Суда к публичной функции этого документа. Другой заметил, что из отчета за 2025 г. усматривается сохраняющаяся тенденция к снижению доли политически чувствительных вопросов в практике КС. Третья полагает, что несмотря на оптимистичный тон отчета КС проблемы с исполнением решений (в том числе 47 неисполненных постановлений) по-прежнему сохраняются.

Конституционный Суд РФ опубликовал Информационно-аналитический отчет за 2025 год, призванный довести до сведения заинтересованных органов и общественности информацию о состоянии исполнения решений КС, причинах неисполнения или ненадлежащего исполнения этих решений, возможных путях разрешения выявленных проблем.

Содержание отчета

В отчетном периоде в КС поступило свыше 11 тыс. обращений, что ниже показателей 2024 г. (13 258 обращений). Наибольшее количество обращений касались вопросов социально-трудовой сферы, уголовного права и процесса, гражданского права, законодательства о налогах и сборах, административной ответственности, экологического регулирования. При этом содержательный анализ обращений свидетельствует о повышении качества поступающих жалоб и запросов; уменьшилось количество явно неподведомственных обращений.

Из документа следует, что увеличилось число обращений уполномоченных государственных органов: в 2025 г. было подано 42 таких обращения. По-прежнему востребованным конституционное правосудие остается для органов местного самоуправления (26 обращений). Кроме того, в 2025 г. было зафиксировано наибольшее за последние годы количество обращений, поступивших в КС через систему подачи документов «Обращение в КС РФ», – 2137 обращений.

Всего в 2025 г. принято 51 постановление, из которых 8 провозглашено по итогам рассмотрения дел в открытом заседании (слушания по части дел состоялись в 2024 г.), а также 3640 определений. Предметом рассмотрения в итоговых решениях чаще всего были положения ГК РФ (11 постановлений), УК РФ (5 постановлений), а также НК РФ (4 постановления).

Признание нормативных положений соответствующими (не соответствующими) Конституции РФ* (2020–2025)*

* Общее количество итоговых решений не совпадает с суммой результатов признания норм конституционными (неконституционными), поскольку в одном постановлении может содержаться несколько резолюций.

Как отмечено в отчете, уменьшение количества итоговых решений о признании норм не соответствующими Конституции РФ отчасти связано с некоторым снижением общего количества принятых постановлений, но в первую очередь вызвано тем, что КС реже констатирует наличие такого законодательного дефекта, устранение которого связано именно с необходимостью дисквалификации правовой нормы. Это, в свою очередь, говорит об общем удовлетворительном уровне законотворческой техники, повышении качества правового материала, являвшегося предметом конституционно-правовой оценки.

В практике конституционного контроля за рассматриваемый период встречаются ситуации, когда Суд, первоначально обнаружив неопределенность в вопросе о соответствии Конституции РФ нормативных положений, в процессе рассмотрения дела пришел к выводу о конституционной обоснованности и допустимости выбранной законодателем модели правового регулирования, а потому признал оспоренные нормы соответствующими Основному Закону, обозначив при этом определенные критерии, на основании которых был сделан вывод о конституционности оспариваемого регулирования (например, постановления от 19 февраля 2025 г. № 8-П; от 30 мая 2025 г. № 25-П).

В целях недопущения возникновения правового пробела Конституционному Суду предоставлено право определить порядок, сроки и особенности исполнения своего решения, в том числе условия применения нормативного положения, признанного не соответствующим Конституции РФ, действующие до внесения надлежащих изменений в законодательство. В 2025 г. это право реализовано во всех 16 постановлениях, подлежащих исполнению в порядке ст. 80 Закона о Конституционном Суде. В зависимости от существа спора и особенностей предмета рассмотрения итогового решения в нем могут быть определены указания уполномоченным на рассмотрение соответствующих вопросов органам, а также сформулированы ориентиры, адресованные лицам, оказавшимся в сходных с заявителем ситуациях.

Как следует из отчета, КС при определении особенностей исполнения своего решения может указать на необходимость изменения не только признанного неконституционным правового регулирования, но и аналогичных правовых положений или по существу его воспроизводящих (например, постановления от 25 ноября 2025 г. № 41-П; от 22 ноября 2024 г. № 54-П).

Отмечается, что КС вправе установить сроки исполнения своего решения. При этом предельный срок принятия соответствующего федерального закона законодателем не установлен (п. 1 ст. 80 Закона о КС определен шестимесячный срок представления законопроекта Правительством РФ в Госдуму). В решениях, из которых следует необходимость осуществления надлежащего правового регулирования, как правило, не указываются предельные сроки принятия соответствующих законов. В итоговых решениях КС за 2025 г. такие сроки не установлены. Ориентиром для законодателя может служить годичный срок с момента вынесения постановления Конституционного Суда по аналогии с применяемым в итоговых решениях, где предельные даты их исполнения законодателем определены самим КС.

В документе сообщается, что в 2025 г. в порядке ст. 80 Закона о КС было принято 16 федеральных законов, 11 из которых направлены на исполнение решений КС, принятых в 2024 г. Кроме того, принятием двух федеральных законов было обеспечено исполнение постановлений КС 2025 г. Так, во исполнение Постановления от 11 февраля 2025 г. № 6-П, посвященного вопросу о праве на получение страховой пенсии по случаю потери кормильца ребенком, зачатым с помощью вспомогательных репродуктивных технологий после смерти застрахованного в системе ОПС супруга его матери, который при жизни выразил намерение иметь детей с использованием вспомогательных репродуктивных технологий и в отношении которого впоследствии в судебном порядке установлен факт отцовства, и, соответственно, рожденному по истечении 300 дней с момента смерти отца, принят Федеральный закон от 28 ноября 2025 г. № 449-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации”», которым установлено право на социальную пенсию таких детей. Это один из примеров оперативной согласованной работы федерального законодателя, когда с момента принятия постановления КС до момента его исполнения прошло меньше года.

Всего же в 2023–2025 гг. в порядке ст. 80 Закона о КС во исполнение его решений было принято 70 федеральных законов. Тем не менее в отчете подчеркивается, что в некоторых случаях реализация постановлений Конституционного Суда законодателем затягивается. Некоторые постановления остаются неисполненными в течение длительного периода, что отчасти может быть вызвано необходимостью максимально взвешенно и тщательно осуществлять регулирование в рассматриваемой сфере. В этом контексте установление Правительством РФ конкретного срока продолжения законотворческой деятельности представляется позитивным обстоятельством, свидетельствующим о намерении уполномоченных органов завершить соответствующую работу, указано в документе.

Также обращено внимание на ситуации с исполнением решения КС, когда разработанный в целях его реализации законопроект был отклонен и при этом длительное время отсутствуют какие-либо сведения о подготовке нового законопроекта. Порядок и сроки внесения повторного законопроекта нормативно не установлены. При этом обязанность по разработке нового законопроекта возлагается на Правительство РФ. В качестве примера приведено неисполненное Постановление КС от 14 мая 2015 г. № 9-П. В указанном решении, посвященном вопросу обеспечения неизменности состава суда в сфере реализации уголовно-процессуальных отношений, КС признал п. 5 ст. 11 Закона о статусе судей в РФ не соответствующим Конституции, указав: если судья во время рассмотрения уголовного дела был переведен на должность в другой суд, это не является препятствием для продолжения им участия в деле до окончания рассмотрения по существу дела. Такая ситуация не нарушает принцип неизменности состава суда, однако законодателю было поручено уточнить процедуру.

Разработанный Правительством РФ законопроект № 930025-6 в 2015 г. был внесен в Госдуму, длительное время находился без движения, после чего в мае 2023 г. был отклонен Думой. Сведения о подготовке нового законопроекта отсутствуют. Аналогичная ситуация, связанная с отсутствием сведений о внесении нового законопроекта после отклонения предыдущего, сложилась с исполнением постановлений КС от 14 июля 2011 г. № 16-П; от 14 февраля 2013 г. № 4-П; от 11 июля 2017 г. № 20-П и от 15 ноября 2018 г. № 42-П.

«Безусловно, всесторонняя оценка законопроектов является непременным условием эффективного законотворческого процесса, и потребность в проведении такой оценки нарастает в случае длительной законодательной процедуры, особенно в условиях обновления законодательства и связанного с этим изменения правоприменительной практики. Однако прошедшее с момента вынесения постановления Конституционного Суда время само по себе не может свидетельствовать об утрате законопроектом актуальности. Правовые позиции Конституционного Суда о должных конституционно-обоснованных параметрах правового регулирования безотносительно к законодательным изменениям по соответствующим вопросам сохраняют свою силу и актуальности не утрачивают», – подчеркнул КС.

В настоящее время законопроекты, разработанные во исполнение 8 постановлений Конституционного Суда, принятых в 2025 г., находятся на различных стадиях законодательного процесса в Государственной Думе, по 4 постановлениям Конституционного Суда, предполагающим необходимость 23 изменения правового регулирования, Правительством Российской Федерации даны соответствующие поручения.

По сведениям Секретариата КС, законопроекты, разработанные во исполнение восьми постановлений, принятых в 2025 г., находятся на различных стадиях законодательного процесса в Госдуме, по четырем постановлениям, предполагающим необходимость изменения правового регулирования, Правительством РФ даны соответствующие поручения. Если из решения КС следует необходимость осуществления подзаконного регулирования, правительство своевременно обеспечивает его принятие в установленные Законом о КС сроки. Указывается, что по вопросам реализации решений КС с Минюстом России осуществляется регулярный обмен информацией о ходе подготовки соответствующих законопроектов, планируемых сроках их внесения.

Согласно документу всего на момент составления отчета за период с 2010 г. 47 постановлений подлежат исполнению в порядке ст. 80 Закона о КС. Из них: 5 постановлений приняты в 2010–2015 гг.; 3 приняты с 2017 г. по 2020 г.; 3 – в 2021 г.; 1 – в 2022 г.; 5 – в 2023 г.; 6 – в 2024 г.; 12 – в 2025 г.; 12 – в 2026 г. Предложения рекомендательного характера в адрес нормотворческого органа содержатся в 10 постановлениях, принятых в 2025 г.

КС обратил внимание на тенденцию к увеличению числа обращений в КС органов государственной власти субъектов РФ. Так, в 2025 г. поступило 14 обращений, в 2024 г. таких обращений было 12, в 2022 и 2023 гг. – по 3 обращения. Традиционно большинство итоговых решений КС принимаются по жалобам граждан. 2025 г. не стал исключением: по жалобам граждан было принято 43 постановления. По обращениям судов в 2025 г. было принято четыре итоговых решения, по запросам Верховного Суда принято два итоговых решения – постановления от 21 января 2025 г. № 2-П и от 17 декабря 2025 г. № 46-П.

В документе поясняется, что в принятых по жалобам граждан решениях КС нередко констатирует, что причиной нарушения конституционных прав заявителя является не законодательный дефект, а неверное толкование оспоренного регулирования и противоречивая практика его применения. В таких случаях Суд выявляет конституционно-правовой смысл нормативных положений, а если это невозможно – признает норму неконституционной в той мере, в какой она приводит к нарушению конституционных прав по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой.

Также Секретариат КС напомнил, что к особенностям реализации решения КС в правоприменительной сфере относятся в том числе случаи формулирования в итоговых решениях конституционно-правовых параметров применения нормативных положений, которые непосредственно предметом оценки Суда не были, но находятся в неразрывной связи с оспоренным регулированием.

В качестве правовых последствий итогового решения КС может указать на необходимость пересмотра дела в отношении заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба. Указания о пересмотре дела заявителя содержатся в 34 постановлениях и 1 определении, принятых в 2025 г. В некоторых случаях Суд устанавливает, что пересмотр дела заявителя должен быть осуществлен на основе установленных до внесения изменений в правовое регулирование условий его применения.

Учитывая особенности конституционно-правового спора, в некоторых итоговых решениях КС приходит к выводу об отсутствии оснований для пересмотра дела заявителя. Например, в Постановлении от 13 мая 2025 г. № 20-П, посвященном вопросу о признании недействительным и подлежащим отмене принятого по результатам выездной налоговой проверки решения налогового органа в части начисления пеней за весь период со дня возникновения недоимки по день исполнения обязанности по уплате налога в случае несоблюдения налоговым органом установленного законом срока вручения налогоплательщику акта проверки, КС отметил: поскольку защита прав налогоплательщика в связи с нарушением налоговым органом срока вручения акта налоговой проверки могла быть обеспечена иным способом, чем тот, о применении которого заявитель ставил вопрос в деле, отсутствуют основания для пересмотра правоприменительных решений.

Придя к выводу о невозможности восстановления нарушенного конституционного права заявителя путем пересмотра его конкретного дела, КС может указать на применение в отношении него компенсаторных механизмов, форма и размер которых определяются судом, рассмотревшим в первой инстанции дело заявителя.

В заключение КС подчеркнул, что от своевременного и качественного исполнения его решений зависит эффективность функционирования судебной власти и всей российской правовой системы. Продуктивное взаимодействие всех органов государственной власти, составляющих единую систему публичной власти в Российской Федерации, является непременным условием эффективной защиты основных прав и свобод человека и гражданина.

Эксперты дали оценку показателям отчета

Доцент РГУП им. В.М. Лебедева, к.ю.н. Ольга Кряжкова отметила: новшество отчета за 2025 г. заключается в том, что позитивные оценки в отношении процесса исполнения решений КС РФ правотворческими и правоприменительными органами доминируют в нем над фиксацией проблем в этой области. «Работа федерального законодателя характеризуется как оперативная и согласованная. Говорится о том, что Правительство РФ обеспечивает подготовку и первичное внесение в Госдуму законопроектов “в предельно сжатые сроки”. Судебные органы, по мнению КС, уделяют его решениям должное внимание. С Минюстом России и Генеральной прокуратурой Суд осуществляет конструктивное взаимодействие», – подчеркнула эксперт.

Между тем, как указала Ольга Кряжкова, количество решений КС, подлежащих нормативному исполнению, увеличилось по сравнению с прошлым годом на 17,5% – c 40 до 47. Больше – 48 – их было только в 2021 и 2022 гг. Самое старое неисполненное решение по-прежнему датируется 2010 г. Эксперт пояснила, что затягивание исполнения в отчете не отрицается, но с оговоркой о том, что это происходит в единичных случаях и «отчасти может быть вызвано необходимостью максимально взвешенно и тщательно осуществлять регулирование в рассматриваемой сфере».

Также Ольга Кряжкова обратила внимание, что в документе отсутствует анализ общего состояния такого проблемного аспекта исполнения решений КС, как компенсаторные механизмы. Как и раньше, Минюст России и Секретариат КС иногда расходятся в том, что считать надлежащим исполнением конкретного решения. «Таким образом, отчет показывает не столько принципиальное улучшение ситуации с исполнением решений КС, сколько изменение подхода Суда к публичной функции этого документа – с фокусом на фактах грамотного и отлаженного механизма функционирования государственных органов, а не на его сложностях и нерешенных проблемах», – считает эксперт.

Юрист Павел Смола отметил, что из аналитического отчета за 2025 г. усматривается сохраняющаяся тенденция к снижению доли политически чувствительных вопросов в практике Конституционного Суда. Эксперт подчеркнул, что в числе постановлений и основных определений КС преобладают дела, относящиеся к сравнительно нейтральным с общественно-политической точки зрения сферам: гражданскому, налоговому и предпринимательскому праву.

По мнению юриста, показательна и практика по уголовно-правовой тематике: среди пяти постановлений по этому вопросу только в одном случае оспариваемая норма была признана не соответствующей Конституции РФ – речь идет о Постановлении от 23 октября 2025 г. № 35-П, касающемся права работников аппаратов судов, в том числе бывших работников, на содержание под стражей отдельно от иных обвиняемых. Иные вопросы публичного и уголовного права, рассмотренные Судом в его основных актах, как заметил Павел Смола, не затрагивали наиболее острые общественно значимые темы, такие как свобода средств массовой информации, права меньшинств, свобода собраний и иные сопоставимые по значимости конституционные вопросы.

Как пояснил эксперт, на указанную тенденцию косвенно указывает и сокращение числа постановлений, которыми оспариваемые нормы были признаны не соответствующими Конституции РФ: 16 постановлений в 2025 г. против, например, 28 постановлений в 2023 г. «КС все чаще следует выработанному им подходу “разумной сдержанности” по отношению к законодателю, отдавая предпочтение выявлению конституционно-правового смысла спорной нормы, а не ее полной дисквалификации. Сам Суд связывает такую динамику, в частности, с повышением качества законодательной техники. Вместе с тем этот тезис не представляется бесспорным: выявление конституционно-правового смысла нормы может быть эффективным инструментом конституционного контроля, однако чрезмерное обращение к такому подходу способно привести к снижению уровня защиты основных прав и свобод человека в пользу абстрактно понимаемого принципа судебной сдержанности», – поделился мнением Павел Смола.

Он также обратил внимание на проблему исполнения решений КС. В отчете признается, что отдельные решения остаются неисполненными, причем часть из них была принята еще в 2010-х гг. Законопроектная работа по таким решениям ведется крайне медленно. Конституционный Суд указывает, что длительность подготовки соответствующих законодательных изменений может быть обусловлена сложностью обсуждаемых вопросов. По мнению эксперта, с этим объяснением можно согласиться лишь отчасти: сложность правового регулирования сама по себе не должна приводить к длительному сохранению неопределенности в вопросах, по которым КС уже сформулировал обязательную правовую позицию.

Старший юрист Центра конституционного правосудия Милана Даова подчеркнула, что отчет Секретариата КС за 2025 г. написан в заметно более оптимистичном тоне в сравнении с предыдущими. При этом содержательно проблемы с исполнением, ежегодно диагностируемые Судом, сохраняются, поэтому с такой позитивной оценкой сложно согласиться, считает юрист.

Как отметила Милана Даова, КС указывает на снижение количества постановлений с прямой дисквалификацией нормы, но объясняется это не столько ростом качества законодательной техники, сколько в целом более сдержанным подходом Суда. «В предыдущем отчете КС уже отмечал тенденцию большего уклона в сторону выявления конституционно-правового смысла, но без каких-либо суждений о качестве законотворчества. Сущностно ничего не изменилось, изменилась интерпретация: то, что до этого было нейтральным наблюдением, стало свидетельством законодательного прогресса», – подчеркнула эксперт.

Милана Даова обратила внимание, что неисполнение решений КС характеризует как носящее единичный характер. При этом она отметила, что число неисполненных постановлений по итогам 2025 г. составляет 47 и среди них немало резонансных дел, по которым прошло больше года (а то и больше 10 лет). Так, эксперт уточнила, что в течение длительного периода не исполняются постановления по вопросу исполнительского иммунитета на единственное жилье должника, принятые в 2012 и 2021 гг. В 2024 г. определен срок подготовки и внесения законопроекта в Правительство РФ – июнь 2026 г. Очередные переносы или затягивания сроков не исключаются.

«Не продвинулась ситуация и с предоставлением жилья для детей жертв политических репрессий. Законопроект принят Госдумой в первом чтении в 2020 г. и с 2023 г. находится без движения; законодатель субъекта РФ изменения так и не внес. На практике это приводит к тому, что при пересмотре дела правоприменитель ссылается на отсутствие изменений в законе. Очевидно, что суды должны следовать правовым позициям КС, но это не освобождает законодателя от исполнения предписаний Суда», – подчеркнула Милана Даова.

По ее мнению, проблемы исполнения индивидуальных предписаний заслуживают более пристального внимания со стороны КС. «Например, институт компенсаторных механизмов на практике работает крайне слабо: суды не понимают его природу sui generis, нередко смешивают компенсаторные механизмы с деликтной ответственностью и требуют от заявителей повторно доказывать ущерб, сам факт причинения которого уже подтвержден решением КС; суммы компенсаций также существенно занижаются. Законодательное регулирование этого института отсутствует, что приводит к дефектной практике. Это системная проблема, которая воспроизводится из года в год, но в отчете КС ограничивается описанием позитивного примера, который не отражает общую картину правоприменения», – считает эксперт.