Он вернул дела двух граждан, привлеченных к ответственности в рамках ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, на новое рассмотрение со ссылкой на соответствующее постановление КС
Один из экспертов «АГ» считает, что административная ответственность за неиспользование земельного участка является правовым «анахронизмом». Другой предположил, что производство об административных правонарушениях в отношении двух граждан будет прекращено.
10 марта Верховный Суд вынес постановления по делам № 38-АД25-3-К1 и № 38-АД25-2-К1, касающимся применения ч. 3 ст. 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» КоАП РФ, с участием двух граждан, которые добились признания этой нормы неконституционной.
Как ранее сообщала «АГ», в мае 2022 г. главный госинспектор по использованию и охране земель межмуниципального отдела по Заокскому и Ясногорскому районам Управления Росреестра по Тульской области оштрафовал Анастасию Баеву и Ивана Филькова по ч. 3 ст. 8.8 КоАП на 20 тыс. руб. каждого. Он выявил, что принадлежащие им на праве собственности участки земли – сформированные в результате выдела в натуре соответствующих долей из общей долевой собственности на доставшийся им в наследство участок – из состава земель населенных пунктов с разрешенным использованием «для индивидуального жилищного строительства» не использовались более семи лет. В ходе внеплановой документарной проверки было установлено, что спорные участки не огорожены, заросли деревьями и кустарниками, на них не ведется строительство жилых домов, отсутствуют иные постройки. При этом заявители не обращались за разрешением на строительство либо с уведомлением о планируемом строительстве жилого (садового) дома в уполномоченные органы местного самоуправления.
Постановления госинспектора устояли в судах различных инстанций. При этом суды сочли, что земельный участок может быть изъят у собственника, если он предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного строительства и не используется по целевому назначению в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, нужное для освоения участка, за исключением случаев, когда участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. Правоприменители исходили из того, что законом установлена обязанность по использованию участка земли по назначению в течение вышеуказанного трехлетнего срока.
Анастасия Баева и Иван Фильков обратились с жалобами в Конституционный Суд, который Постановлением № 50-П/2024 признал ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ не соответствующей Конституции в той мере, в какой в контексте правоприменительной практики предусмотренная ею административная ответственность наступает за неисполнение обязанности по использованию в течение установленного федеральным законом срока земельного участка, предназначенного для ИЖС, в указанных целях в отсутствие в действующем регулировании прямого, ясного и недвусмысленного указания на такой срок.
Он, в частности, указал, что при формулировании ч. 3 ст. 8.8 КоАП в качестве бланкетной нормы законодателем также был предусмотрен обязательный признак – установление федеральным законом, к которому отсылает вышеуказанная норма, обязанности по использованию участка земли в течение определенного срока. Однако, в отличие от аналогичных положений, касающихся неиспользования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, содержащихся в ч. 2 и 2.1 этой статьи, где указание на применение установленного этим законом срока дано в утвердительной форме, ч. 3 не предусматривает подобной конкретной отсылки к регулятивной норме, за нарушение которой установлена административная ответственность. Она лишь содержит формулировку «в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом».
Такое регулирование, в отличие от конструкции ч. 2 и 2.1 ст. 8.8 КоАП, по своему буквальному смыслу не позволяет рассматривать какую-либо норму – действующую на момент установления соответствующего регулирования и предусматривающую срок, не указанный прямо в качестве срока исполнения обязанности по использованию земельного участка по назначению, – в качестве содержащей необходимое условие применения мер административной ответственности. Так, в оспариваемой норме не имелось прямой отсылки к уже действовавшей ст. 284 ГК РФ – норма которой о возможности изъятия у собственника при неиспользовании по целевому назначению в течение трех лет участка, предназначенного для строительства, рассматривается правоприменителями в качестве регулятивной, взаимосвязанной с оспариваемой бланкетной охранительной нормой для целей применения административной ответственности и устанавливающей срок исполнения соответствующей обязанности, – несмотря на возможность использования законодателем такого юридико-технического приема.
«При этом обращает на себя внимание и отличие формулировки ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ в части отсылки к федеральному закону от ранее (с 22 марта 2005 г. до вступления в силу Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 46-ФЗ, выделившего составы правонарушений, состоящих в неиспользовании земельного участка по назначению, в отдельные части этой статьи) установленной в данной статье для характеристики бездействия правообладателя земельного участка нормативной конструкции: “в течение срока, установленного федеральным законом”. Законодатель, прибегая к конструкции “в случае, если”, мог исходить из отсутствия в действующем на момент установления этой редакции нормативном регулировании обязанности использовать земельные участки с видами разрешенного использования, перечисленными в ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, в определенный срок», – отмечалось в постановлении КС.
Ранее в судебной практике у судов возникала неопределенность в понимании того, к какому федеральному закону отсылает оспариваемая норма. Так, в ряде случаев суды полагали, что ни ст. 284 ГК РФ, ни иными нормами действующего законодательства не установлен какой-либо срок, несоблюдение которого влечет административную ответственность, и принимали судебные акты в пользу лиц, привлекавшихся к такой ответственности. Тогда в судебной практике, объем которой незначителен, сложился единообразный подход к применению ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ во взаимосвязи со ст. 284 ГК РФ, нашедший отражение и в делах заявителей. В этих спорах суды, отклоняя доводы заявителей о том, что текущим регулированием не установлена обязанность по использованию земельного участка для жилищного строительства в течение определенного срока, со ссылкой на положения ст. 284 ГК РФ отказывали в удовлетворении требований об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности.
Вместе с тем вступающими в силу с 1 марта 2025 г. поправками предусмотрено, что освоение земельных участков для ИЖС не сможет быть более трех лет. Соответственно, вступление в силу нового регулирования должно устранить препятствия для применения ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ.
Поскольку Конституционный Суд постановил пересмотреть судебные акты с участием заявителей, в своих постановлениях судья Верховного Суда Сергей Кузьмичёв, рассмотрев жалобы Анастасии Баевой и Ивана Филькова, со ссылкой на вышеуказанное постановление КС РФ напомнил, что в условиях отсутствия в законодательном регулировании прямого, ясного и недвусмысленного указания на обязанность использовать земельный участок, предназначенный для строительства индивидуального жилого дома, в соответствующих целях в течение определенного срока – притом что во всяком случае в качестве такого указания не может рассматриваться ст. 284 ГК РФ – применение ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за неисполнение правообладателями земельных участков этой обязанности, приводит к возложению на них ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Это не согласуется с принципом равенства и справедливости при применении мер публичного принуждения и тем самым приводит к несоразмерности административно-деликтного воздействия на общественные отношения, подрывает доверие к закону и действиям государства, в связи с чем вступает в противоречие с Конституцией.
«Судебные акты, вынесенные по делам с участием граждан Анастасии Баевой и Ивана Филькова на основании ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, признаны подлежащими пересмотру в установленном порядке. Фактические конкретные обстоятельства настоящего дела об административном правонарушении подлежат выяснению применительно к приведенной позиции Конституционного Суда РФ, которой выводы, сделанные в обжалуемых актах, не соответствуют», – заметил судья ВС, который отменил оспариваемые судебные акты и вернул дела обоих граждан на новое рассмотрение в первую инстанцию.
Директор юридической компании «КОНУС» Алексей Силиванов назвал постановления ВС РФ закономерным итогом ранее вынесенного постановления Конституционного Суда. «Поэтому здесь речь идет не об изменении судебной практики, а о завершении разбирательств по конкретным делам, где производство об административных правонарушениях, вероятно, будет прекращено. В целом же в связи со вступлением в силу с 1 марта 2025 г. Закона от 8 августа 2024 г. № 307-ФЗ о внесении изменений в Земельный кодекс, которым уточняется механизм правового регулирования использования и освоения земельных участков из состава земель населенных пунктов, для наложения штрафов за неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства и огородничества, препятствий не будет», – полагает он.
Адвокат LEbEdEV & barristers Антон Лебедев полагает, что государство слишком медленно избавляется от механизмов подавления прав граждан. «В принципе административная ответственность за неиспользование земельного участка является правовым “анахронизмом”, таким же как “борьба с тунеядством”. При этом упомянутое выше постановление Конституционного Суда указало на отсутствие нормы, которая предусматривает применение такой санкции. В принципе, если бы не было этого постановления КС, заявители остались бы привлеченными к ответственности», – заключил он.
